旧改项目资金沉淀破解之道：成因、路径与案例分析

一、旧改项目资金沉淀的核心成因

旧改项目（含城中村改造、危旧房改造、老旧小区改造等）作为城市更新的重要抓手，其资金沉淀问题严重制约了项目推进效率与社会资本参与积极性。结合行业实践与政策背景，资金沉淀的核心成因可归纳为三点：

1. 项目审批流程冗长，资金闲置成本高

传统旧改项目审批涉及规划、国土、住建、消防等多个部门，环节繁琐、效率低下。例如，2022年之前，山东省青岛市老旧小区改造项目需逐个立项、设计和施工招标，工作量大、周期长，导致资金无法及时投入项目建设，形成闲置[2]。此外，部分项目因涉及历史建筑保护、结构安全等问题，审批环节进一步复杂化，加剧了资金沉淀。

2. 融资模式单一，存量资产流动性不足

旧改项目资金需求大（如2024年全国旧改初期100万套规模总投资额约1.45-2.11万亿元[0]），但传统融资模式以财政资金、专项债为主，社会资本参与度低。同时，旧改形成的存量资产（如保障性租赁住房、产业园区）多为非流动性资产，无法快速变现，导致资金回笼慢，沉淀严重。

3. 运营模式落后，经济效益释放缓慢

部分旧改项目重建设、轻运营，运营模式单一（如仅依赖租金收入），导致项目现金流不足，资金无法循环利用。例如，传统老旧小区改造后，仅通过物业收费维持运营，收益有限，无法覆盖改造投入，形成资金沉淀[3]。

二、破解资金沉淀的具体路径

针对上述成因，需从审批优化、融资创新、运营增值、多元资金来源四大维度系统破解旧改项目资金沉淀问题。

（一）优化审批流程：压缩周期，减少资金闲置

审批流程冗长是资金沉淀的直接诱因，需通过打捆项目、分类审批、并联审查等方式提高效率。

打捆项目审批：将多个同类旧改项目打捆成一个项目，统一立项、设计和施工招标，减少重复审批。例如，2022年青岛市将318个老旧小区改造项目打捆成120个，压缩了50%以上工作量[2]。
分类简化审批：根据项目特点分三类制定审批流程：①“承诺制直办类”（不涉及新增用地、结构变动）：合并立项、规划、施工许可阶段，直接办理；②“并联审批类”（不涉及规划调整但涉及结构安全）：免予办理建设工程规划许可证，由相关部门并联审批；③“重点审批类”（涉及历史建筑保护等）：按优化后的程序严格把关。例如，湖南省通过分类审批，将旧改项目全流程审批时长压缩至19个工作日，实现“一网通办”[2]。

（二）创新融资模式：盘活存量，提高资产流动性

通过资产证券化（REITs）、PPP/特许经营等模式，将存量资产转化为流动性强的金融产品，吸引社会资本参与，盘活沉淀资金。

发行REITs：将旧改形成的存量资产（如保障性租赁住房、产业园区）打包成基础设施REITs，通过资本市场融资。例如，深圳安居保障性租赁住房REITs项目，将保障性租赁住房资产转化为可交易的基金份额，募集资金用于新的旧改项目，实现资金循环[1]；普洛斯物流园区REITs则通过盘活闲置物流园区资产，为旧改项目提供资金支持[1]。
PPP/特许经营：引入社会资本参与旧改项目的投资、建设、运营，通过特许经营权（如污水处理、供热设施）获得稳定收益。例如，深圳市妇儿大厦改造PPP项目，社会资本负责项目改造与运营，政府通过购买服务支付费用，缓解财政压力[1]。

（三）强化运营增值：多元收益，加快资金回笼

旧改项目的长期资金平衡需依赖运营阶段的增值收益，通过技术升级、重新定位市场、提供增值服务等方式，提高项目经济效益。

技术升级提升效率：例如，某制造业企业通过引入自动化生产线和智能化控制系统，提高生产效率、降低成本，增加产品竞争力，进而提高收入[3]。旧改项目中，可通过智能化改造（如安装智能电表、监控系统）降低运营成本，提高管理效率。
重新定位目标市场：例如，传统服装品牌通过调整设计风格，转向年轻人时尚市场，重新赢得市场份额[3]。旧改项目中，可将老旧小区的闲置场地（如架空层）改造为社区服务中心、便利店，满足年轻人的消费需求，提高场地收益。
提供增值服务：例如，健身中心增加营养咨询、瑜伽课程等增值服务，吸引更多会员[3]。旧改项目中，可提供社区养老、儿童托管、快递代收等增值服务，增加收入来源。此外，老旧小区物业项目可采用“企业付费、社区主导”模式，通过渠道收益（如广告投放）、场地收益（如停车场租赁）、政府补助（如老旧小区改造补贴）、改造工程（如电梯安装）等多元收益，实现资金平衡[3]。

（四）多元资金来源：拓宽渠道，降低单一依赖

旧改项目资金需形成“财政引导、社会参与、市场运作”的多元格局，减少对财政资金的单一依赖。

财政资金：通过中央财政补贴、地方财政配套等方式，支持旧改项目（如2024年中央财政安排老旧小区改造专项补助资金）[0]。
专项债与专项贷：发行旧改专项债（如2018-2022年累计发行1.84万亿元棚改专项债），用于旧改项目的建设；通过政策性银行（如国开行）发放专项贷款（如上轮棚改专项贷占比70%），为旧改项目提供长期低息资金[0]。
社会资本：通过REITs、PPP、产业基金等方式，吸引社会资本参与旧改项目，例如，某产业基金通过投资老旧小区改造项目，获得租金与增值收益[0]。

三、案例分析：青岛老旧小区改造项目

青岛市2022年计划改造318个老旧小区，通过打捆项目审批、引入社会资本、强化运营增值等方式，成功破解资金沉淀问题：

审批优化：将318个小区打捆成120个项目，统一立项、设计和施工招标，压缩50%工作量[2]；
融资创新：引入社会资本参与水电气热信等老旧管网改造，将核准制改为备案制，企业单独立项，审批时限由35天减少为2天[2]；
运营增值：改造后的小区通过安装智能电表、监控系统降低运营成本，将闲置场地改造为社区便利店、养老服务中心，增加收入来源[3]。

四、结论与建议

旧改项目资金沉淀的破解需综合运用审批优化、融资创新、运营增值、多元资金来源四大路径：

短期：通过优化审批流程（如打捆项目、分类审批）加快项目开工，减少资金闲置；
中期：通过创新融资模式（如REITs、PPP）盘活存量资产，吸引社会资本参与；
长期：通过强化运营增值（如技术升级、增值服务）提高项目经济效益，实现资金循环。

未来，旧改项目需进一步深化“放管服”改革，完善REITs、PPP等融资工具的配套政策，鼓励社会资本参与，推动旧改项目的可持续发展。