国有经济全面市场化改革：内涵、进展与宏观影响分析

一、引言：国有经济的地位与改革背景

国有经济是中国国民经济的支柱性力量，其布局与效率直接关系到国家经济安全、产业升级和民生福祉。改革开放以来，国有经济改革始终是经济体制改革的核心任务之一，从“放权让利”“利改税”到“建立现代企业制度”，再到“混合所有制改革”，改革的核心逻辑始终围绕“市场化”展开——即让国有企业从“行政附属物”转变为“自主经营、自负盈亏的市场主体”。进入新时代，随着中国经济从“高速增长”转向“高质量发展”，国有经济全面市场化改革的紧迫性进一步提升，成为推动经济转型、激发市场活力的关键抓手。

二、国有经济全面市场化的内涵与政策脉络

（一）核心内涵

国有经济全面市场化并非“私有化”，而是在保持国有资本主导地位的前提下，推动“产权多元化、运营市场化、监管法治化”：

• 产权多元化：通过引入民间资本、战略投资者、员工持股等方式，打破国有资本“一股独大”的格局，形成“国有资本+社会资本”的混合所有制结构；
• 运营市场化：建立“经理层任期制和契约化管理”“职业经理人制度”等市场化运营机制，让企业决策基于市场需求而非行政指令；
• 监管法治化：推动国有资产监管从“管企业”向“管资本”转变，通过“国有资本投资运营公司”等平台，实现国有资本的市场化配置。

（二）政策脉络

近年来，国家出台一系列政策推动国有经济市场化改革：

• 2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》（“国企改革顶层设计”）明确提出“以市场化、法治化方式推进国企改革”；
• 2020年，《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》将“混合所有制改革”“现代企业制度建立”作为核心任务，要求“中央企业混改企业户数占比超过70%”；
• 2023年，《“十四五”现代国有资产监管规划》进一步强调“推动国有资本向重要行业和关键领域集中，提高国有资本配置效率”；
• 2025年，国务院国资委发布《关于推进中央企业高质量发展的指导意见》，提出“到2027年，中央企业市场化运营机制基本完善，研发投入强度达到4%以上”。

三、国有经济全面市场化的现状与进展

（一）混合所有制改革：从“试点”到“全面推开”

混合所有制改革是国有经济市场化的“突破口”。截至2024年底，中央企业混改企业户数占比已达75%，较2020年提高10个百分点；地方国企混改比例也超过60%。典型案例包括：

• 中国联通：2017年引入腾讯、阿里、百度等战略投资者，持股比例达35.2%，成为首家集团层面混改的央企，混改后净利润从2016年的4.8亿元增长至2024年的120亿元；
• 中石化销售公司：2014年引入25家社会资本，融资1070亿元，混改后销售业务毛利率从2013年的5.8%提升至2024年的8.2%；
• 国企员工持股：截至2024年底，已有超过100家中央企业子企业实施员工持股，覆盖科技型企业、新兴产业企业等领域，员工持股比例平均达8%，有效激发了员工积极性。

（二）市场化运营机制：从“行政任命”到“契约化管理”

近年来，国企运营机制的市场化改革取得显著进展：

• 经理层任期制和契约化管理：截至2024年底，中央企业各级子企业实现全覆盖，地方国企覆盖率达90%以上。企业与经理层签订“责任状”，明确“年度考核目标”“任期考核目标”，考核结果与薪酬、晋升直接挂钩；
• 职业经理人制度：中央企业中已有超过30家集团层面推行职业经理人制度，比如招商局集团、华润集团等，通过“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”，吸引了一批具有国际视野的管理人才；
• 股权激励：2023年，国资委出台《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》，推动央企上市公司实施股权激励，截至2024年底，已有超过200家央企上市公司实施股权激励，覆盖科技、制造、能源等领域。

（三）产业布局：从“传统领域”向“新兴领域”集中

国有经济全面市场化改革推动国企产业布局优化，从“产能过剩的传统行业”向“高端制造、新能源、科技创新”等新兴领域集中：

• 高端制造：央企在航空航天、高铁、核电等领域的主导地位进一步巩固，比如中国中车的高铁技术全球领先，市场份额占全球70%以上；
• 新能源：国企成为新能源产业的“主力军”，比如中石油、中石化进入光伏、风电领域，2024年央企新能源装机量占全国的35%；
• 科技创新：央企研发投入强度持续提升，2024年中央企业研发投入达1.2万亿元，占全国企业研发投入的25%，其中在5G、人工智能、量子计算等领域的专利数量占全国的30%以上。

三、国有经济全面市场化的驱动因素

（一）政策推动：国家战略的必然要求

国有经济改革是“全面深化改革”的重要组成部分，党的二十大报告明确提出“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”。政策层面的持续推动，为国有经济全面市场化改革提供了坚强保障。

（二）经济转型：高质量发展的需要

中国经济进入“高质量发展”阶段，传统的“要素驱动”模式难以为继，需要“创新驱动”。国有经济作为国民经济的“排头兵”，必须通过市场化改革提高效率、增强创新能力，才能引领产业升级，推动经济转型。

（三）竞争压力：市场环境的倒逼

随着中国市场开放程度不断提高，国企面临的竞争压力越来越大。比如，在汽车行业，外资品牌和民营品牌的竞争日益激烈，国企如一汽、东风等必须通过市场化改革提高产品质量、降低成本，才能生存和发展；在金融领域，民营银行、互联网金融企业的崛起，推动国有银行加快市场化改革，比如工商银行、建设银行等推出“数字银行”“普惠金融”等业务，提升服务效率。

四、国有经济全面市场化的挑战与问题

（一）产权问题：国有资产流失风险

混合所有制改革中，国有资产的“定价”是核心问题。由于国有资产的“公共属性”，其价值评估容易受到行政干预，可能导致“贱卖国有资产”的风险。比如，一些地方国企在混改中，将优质资产低价转让给社会资本，导致国有资产流失。

（二）行政干预：“父爱主义”依然存在

尽管国企改革强调“市场化”，但一些地方政府仍然对国企进行“行政干预”，比如要求国企“稳定就业”“承担社会责任”，导致国企无法自主决策。比如，一些国企在产能过剩的情况下，仍然被迫扩大生产，导致亏损加剧。

（三）利益调整：既得利益集团的阻碍

国有经济全面市场化改革涉及“利益调整”，比如国企管理层的“行政级别”取消、职工的“铁饭碗”打破，可能遭到既得利益集团的阻碍。比如，一些国企职工反对“员工持股”，认为“持股会导致收入差距扩大”；一些管理层反对“职业经理人制度”，认为“会威胁自己的地位”。

五、国有经济全面市场化的宏观经济影响

（一）效率提升：推动经济增长

国有经济全面市场化改革提高了国企效率，进而推动经济增长。根据国家统计局的数据，2024年中央企业利润总额达2.5万亿元，同比增长10%，占全国企业利润总额的15%；国企全要素生产率（TFP）增长3.2%，高于全国企业平均水平0.5个百分点。

（二）产业升级：引领高质量发展

国企在新兴领域的布局，推动了产业升级。比如，央企在新能源领域的投入，推动中国新能源产业成为“全球龙头”，2024年中国新能源汽车产量占全球的60%，其中国企贡献了30%的产量；央企在高端制造领域的技术突破，推动中国从“制造大国”向“制造强国”转变。

（三）市场活力：激发民间资本积极性

国有经济全面市场化改革推动国企与民企的合作，激发了民间资本的积极性。比如，混改中引入民间资本，让民企参与国企的运营管理，分享国企的资源优势；国企在新兴领域的投资，带动了民间资本的跟进，比如新能源产业中，民企如宁德时代、比亚迪等与国企合作，共同推动产业发展。

六、未来展望与建议

（一）深化产权改革，完善产权保护

进一步明确国有资产的产权归属，建立“国有资产出资人制度”，加强国有资产监管，防止国有资产流失；推动混合所有制改革向“深度融合”发展，比如允许社会资本参与国企的重大决策，形成“利益共享、风险共担”的机制。

（二）减少行政干预，推动自主经营

进一步简政放权，取消国企的“行政级别”，让国企根据市场需求自主决策；建立“负面清单”制度，明确政府对国企的监管边界，避免“过度干预”。

（三）完善激励机制，吸引优秀人才

进一步推动职业经理人制度，扩大股权激励范围，提高员工持股比例，激发员工积极性；加强国企人才培养，吸引一批具有国际视野的管理人才和科技人才。

（四）推动产业升级，聚焦新兴领域

继续推动国企产业布局优化，从“传统领域”向“新兴领域”集中，加大在高端制造、新能源、科技创新等领域的投入，提高国企的核心竞争力。

七、结论

国有经济全面市场化改革是中国经济体制改革的核心任务之一，其进展与成效直接关系到国家经济安全、产业升级和民生福祉。近年来，改革取得了显著进展，混合所有制改革、市场化运营机制、产业布局优化等方面都取得了积极成果。但同时，改革也面临着产权问题、行政干预、利益调整等挑战。未来，需要进一步深化改革，完善产权保护、减少行政干预、完善激励机制、推动产业升级，才能推动国有经济高质量发展，为中国经济转型提供坚强支撑。

国有经济全面市场化改革不是“终点”，而是“起点”——只有不断推动改革，才能让国有经济始终保持活力，成为中国经济的“压舱石”和“发动机”。