2025年中国财政政策力度分析报告

一、引言

2025年是中国“十四五”规划的收官之年，也是推进高质量发展的关键一年。面对复杂多变的国内外经济形势（如全球经济增速放缓、国际贸易摩擦加剧、国内经济转型升级压力加大等），中国政府继续实施积极的财政政策，并将“加力提效”“精准发力”作为核心导向，通过优化支出结构、深化税收改革、强化债务管理等举措，推动经济实现“质的有效提升”和“量的合理增长”。本文从支出规模与结构、税收政策调整、专项债券发行、地方债务管理四大维度，系统分析2025年中国财政政策的力度与特点。

二、财政支出：规模稳定扩张，结构精准优化

（一）支出规模保持适度增长

2025年，全国一般公共预算支出规模预计超过28万亿元（同比增长5%左右），延续了2023年以来的扩张态势（2023年25.6万亿元，2024年26.7万亿元）。这一规模既体现了财政政策对经济的支撑力度，也兼顾了财政可持续性（财政赤字率预计控制在3.0%以内，符合国际警戒线标准）。支出增长的动力主要来自建设性支出（如基建投资、科技研发）和民生保障支出（如教育、医疗、养老），二者占比合计超过60%。

（二）支出结构向“短板领域”与“新兴产业”倾斜

2025年财政支出的核心变化是从“规模扩张”转向“结构优化”，重点支持以下领域：

1. 新型基建：作为“十四五”规划的重点，2025年新型基建支出预计超过3万亿元（同比增长8%），占基建投资的比重提升至40%以上（2024年为35%）。具体包括：5G基站建设（计划新增100万个）、人工智能算力中心（布局20个国家级枢纽）、数据中心（新增50个超大型项目）等。这些投资不仅能拉动当前经济增长，更能为未来数字经济、智能制造等新兴产业奠定基础。
2. 民生保障：2025年民生支出预计超过12万亿元（同比增长6%），占一般公共预算支出的比重保持在40%以上。其中，教育支出（重点支持义务教育均衡发展、职业教育提质扩容）、医疗支出（推进分级诊疗体系建设、扩大医保报销范围）、养老支出（提高城乡居民基础养老金标准、推进养老保险全国统筹）是核心方向。例如，2025年城乡居民基础养老金最低标准预计从2024年的每月123元提高至135元，惠及1.2亿城乡老年居民。
3. 科技创新：2025年研发经费支出预计超过3.5万亿元（同比增长7%），占GDP的比重达到2.6%（2024年为2.5%）。财政资金重点支持“卡脖子”技术攻关（如芯片设计、高端装备制造、生物医药）、国家实验室建设（新增5个国家级实验室）、科技成果转化（设立100亿元科技成果转化引导基金）等领域。

三、税收政策：减免与改革并重，激发市场活力

2025年税收政策的核心是**“减税降费+结构调整”**，既要减轻市场主体负担，又要推动产业转型升级。

（一）延续并扩大减税降费政策

1. 小微企业税收优惠：继续实施小微企业增值税小规模纳税人减免政策（月销售额10万元以下免征增值税）、企业所得税减半征收政策（年应纳税所得额300万元以下的小微企业，减按25%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税）。预计2025年小微企业减税规模将超过5000亿元，覆盖90%以上的小微企业。
2. 制造业与科技创新税收支持：延续制造业企业研发费用加计扣除政策（加计扣除比例提高至100%）、高新技术企业所得税优惠政策（减按15%的税率缴纳企业所得税）。此外，对集成电路、生物医药等战略性新兴产业实施“税收递延”政策（允许企业将研发投入在未来5年内分期扣除），进一步激发企业创新活力。

（二）推进税收结构改革

2025年税收改革的重点是**“优化直接税与间接税比例”**，逐步提高直接税（如个人所得税、企业所得税）的比重，降低间接税（如增值税、消费税）的比重。例如，个人所得税专项附加扣除范围将进一步扩大（新增“育儿支出”“住房租赁支出”等扣除项目），税率结构也将优化（降低中低收入群体的税率，提高高收入群体的税率），从而实现“减税与公平”的兼顾。

四、专项债券：规模稳定增长，用途聚焦短板

2025年，地方政府专项债券（以下简称“专项债”）发行规模预计保持在3.8万亿元左右（比2024年增加2000亿元），继续发挥“稳投资、补短板”的关键作用。

（一）发行规模与期限结构

专项债发行规模的稳定增长，主要基于以下考虑：一是弥补地方财政收支缺口（2025年地方一般公共预算收入预计增长4%，而支出增长5%）；二是支持重大项目建设（如新型基建、乡村振兴、绿色发展等）。从期限结构看，2025年专项债将继续延长平均期限（预计从2024年的10年延长至11年），降低地方政府的短期偿债压力。

（二）资金用途精准化

2025年专项债资金将重点投向**“两新一重”**（新型基础设施、新型城镇化、重大工程）领域，具体包括：

• 新型基础设施：5G基站、人工智能算力中心、数据中心等；
• 新型城镇化：城市轨道交通、地下综合管廊、海绵城市等；
• 重大工程：南水北调后续工程、川藏铁路、粤港澳大湾区基础设施互联互通等。
  此外，专项债资金将严格限制用于“楼堂馆所”等非公益性项目，确保资金投向符合国家战略和民生需求。

五、地方债务管理：防控风险与优化结构并重

2025年，地方债务管理的核心是**“化解隐性债务+规范新增债务”**，确保债务风险可控。

（一）隐性债务化解

继续推进隐性债务“清零”行动，通过“债务置换”（将隐性债务转换为地方政府债券）、“项目市场化运作”（引入社会资本参与项目建设，减轻政府偿债压力）等方式，逐步化解存量隐性债务。预计2025年隐性债务化解规模将超过1万亿元，较2024年增加2000亿元。

（二）规范新增债务

严格执行地方政府债务限额管理，新增债务规模不得超过中央核定的限额（2025年地方政府债务限额预计为35万亿元，比2024年增加2万亿元）。同时，加强对新增债务的“穿透式监管”，确保资金用于公益性项目，且项目收益能覆盖债务本息（即“项目收益与融资平衡”）。

六、政策效果与展望

（一）政策效果

2025年积极的财政政策将对经济增长产生显著拉动作用：

• 投资拉动：基建投资（尤其是新型基建）的增加，将带动钢铁、水泥、机械设备等相关产业的发展，预计2025年基建投资增速将达到6%（2024年为5.5%）；
• 企业活力提升：税收减免将减轻企业负担，预计2025年规模以上工业企业利润总额增速将达到8%（2024年为7%）；
• 消费扩大：民生支出的增加将提高居民可支配收入，预计2025年社会消费品零售总额增速将达到7%（2024年为6.5%）。

（二）未来展望

2026年，财政政策将继续保持**“积极但精准”**的基调：

• 支出结构将进一步优化，重点支持“数字经济、绿色发展、民生保障”等领域；
• 税收改革将深化，逐步推进“房地产税试点”“消费税改革”等重大税制改革；
• 债务管理将更加严格，确保地方政府债务率（债务余额与GDP之比）控制在国际警戒线（60%）以内。

七、结论

2025年中国财政政策的力度体现为**“规模稳定扩张、结构精准优化、风险有效防控”**。通过加大对新型基建、民生保障、科技创新等领域的投入，深化税收改革，规范债务管理，财政政策将在推动经济高质量发展、保障和改善民生、防范化解风险等方面发挥重要作用。未来，随着财政体制改革的不断推进，财政政策的有效性和可持续性将进一步提升，为中国经济实现长期稳定增长提供坚实支撑。