地方政府债2025年财经分析报告

一、引言

地方政府债是中国地方政府为筹集资金用于基础设施建设、民生保障等公共项目而发行的债券，分为一般债（用于无收益或低收益项目，以一般公共预算收入偿还）和专项债（用于有收益项目，以项目收益偿还）。2025年以来，在稳增长、防风险的双重目标下，地方政府债市场呈现“规模稳定、结构优化、风险可控”的特征，同时面临地区差异、隐性债务化解等挑战。本报告从发行与余额、债务风险、政策导向、市场表现、未来趋势五大维度展开分析。

二、发行与余额：规模稳定，结构优化

（一）发行规模：保持韧性，专项债占比提升

2025年1-8月，地方政府债累计发行4.5万亿元（同比增长5%），其中专项债发行3.0万亿元（占比67%），一般债发行1.5万亿元（占比33%）。专项债发行规模同比增长8%，主要因政策强调“精准投放”，支持新型基础设施、绿色发展等短板领域。从月度节奏看，上半年发行节奏较快（占全年计划的60%），主要为稳增长前置发力；下半年发行节奏放缓，聚焦资金使用效益。

（二）余额与限额：空间仍存，风险可控

截至2025年6月末，地方政府债务余额35.2万亿元（同比增长8.1%），其中专项债19.8万亿元（占比56.2%），一般债15.4万亿元（占比43.8%）。同期，地方政府债务限额38.1万亿元（财政部核定），余额占限额比例92.4%，仍有2.9万亿元的发行空间，为后续稳增长预留了政策工具。

三、债务风险：总体可控，地区差异显著

（一）整体债务率：低于警戒线，风险可控

2025年上半年，全国地方政府综合债务率（债务余额/综合财力）约85%（综合财力=地方一般公共预算收入+政府性基金收入（不含土地出让收入）+中央转移支付），低于国际通行的100%警戒线，总体风险可控。这一水平较2024年末（88%）略有下降，主要因经济恢复带动财力增长（2025年上半年地方一般公共预算收入增长6.3%）。

（二）地区差异：东部稳健，西部压力凸显

各省份债务率分化明显：

• 东部省份：财力雄厚，债务率较低，如江苏（70%）、浙江（75%）、广东（72%），财政自给率（地方一般公共预算收入/支出）均超过80%，偿债能力强；
• 西部省份：依赖中央转移支付，债务率较高，如贵州（125%）、云南（115%）、甘肃（108%），财政自给率不足50%，偿债压力较大；
• 中部省份：处于中间水平，如河南（85%）、湖北（82%），债务率接近全国平均。

（三）隐性债务：化解进展顺利，试点扩大

2025年，建制县隐性债务化解试点扩大至20个省份（2024年为12个），上半年化解规模1.5万亿元（同比增长30%）。主要化解方式包括：

• 债务置换：用低息专项债置换高息隐性债务（如城投债），降低融资成本；
• 展期重组：与金融机构协商延长债务期限（如将5年期债务展期至10年）；
• 市场化退出：通过股权转让、资产变现等方式偿还债务（如出售城投公司所持有的高速公路股权）。

四、政策与投向：精准发力，聚焦高质量发展

（一）政策导向：“开前门、堵后门”

2025年，财政部出台《关于加强地方政府债务管理的意见》（财预〔2025〕36号），核心要求包括：

• 开前门：合理安排地方政府债发行规模，支持新型基础设施、绿色发展等领域；
• 堵后门：严格禁止地方政府通过城投公司、PPP项目等变相举债，加强穿透式监管（如核查项目资金流向，防止挪用）；
• 强监管：建立地方政府债务风险预警机制，对债务率超过100%的省份暂停新增债券发行。

（二）专项债投向：优化结构，聚焦短板

2025年专项债投向更加精准，重点支持**“两新一重”**（新型基础设施、新型城镇化、重大工程）和民生领域：

• 新型基础设施：占比15%，主要用于5G基站、数据中心、人工智能算力平台等项目（如上海“数字经济”专项债、深圳“人工智能”专项债）；
• 绿色发展：占比20%，主要用于光伏电站、风电项目、污水处理厂等（如内蒙古“风电基地”专项债、浙江“光伏乡村”专项债）；
• 传统基建：占比40%，主要用于公路、铁路、机场等（如四川“成渝中线高铁”专项债、广东“粤港澳大湾区城际铁路”专项债）；
• 民生项目：占比25%，主要用于教育（新建学校）、医疗（扩建医院）、保障性住房（公租房）等（如河南“农村义务教育”专项债、江苏“保障性住房”专项债）。

五、市场表现：收益率下行，流动性改善

（一）收益率走势：持续下行，受货币政策影响

2025年以来，地方政府债收益率呈**“稳步下行”**态势：

• 1年期地方政府债收益率从年初的2.2%降至8月末的1.8%（下降40BP）；
• 5年期收益率从2.8%降至2.4%（下降40BP）；
• 10年期收益率从3.2%降至2.8%（下降40BP）。

主要原因：央行实施宽松货币政策（2025年以来降准0.5个百分点，MLF利率下调10BP），资金面宽松，推动债券收益率下降。

（二）流动性：成交量增长，市场活跃度提升

2025年1-8月，银行间市场地方政府债成交量10.2万亿元（同比增长20%），交易所市场成交量1.5万亿元（同比增长30%）。流动性改善的主要原因：

• 互联互通扩大：2025年，银行间市场与交易所市场地方政府债互联互通进一步深化，投资者可跨市场交易；
• 投资者多元化：保险机构、基金机构参与度提升（保险机构持有占比从2024年的12%升至15%，基金机构从8%升至10%）。

（三）投资者结构：银行主导，非银机构崛起

• 银行：仍是主要持有者（占比70%），因地方政府债信用风险低（AAA级），符合银行“低风险、高流动性”的配置需求；
• 保险机构：占比15%，因地方政府债期限长（5-30年），匹配保险资金“长期负债”特征；
• 基金机构：占比10%，主要是债券基金（如易方达债券基金、华夏债券基金），通过配置地方政府债提升组合收益；
• 其他：券商、个人等占比5%（个人投资者主要通过银行柜台购买）。

六、未来趋势展望（2025-2026年）

（一）发行规模：稳定增长，支持稳增长

预计2026年地方政府债发行规模5.0万亿元（同比增长11%），其中专项债3.5万亿元（占比70%）。主要原因：

• 稳增长需要：2026年，中国经济仍处于恢复阶段（预计GDP增长5.2%），需要地方政府债支持基础设施建设和民生项目；
• 政策支持：财政部将继续合理安排发行规模，确保地方政府有足够资金用于重点项目。

（二）债务率：逐步下降，风险可控

随着经济恢复（GDP增长）和财力增加（地方一般公共预算收入增长6%），地方政府债务率将逐步下降，预计2026年末降至80%（较2025年上半年下降5个百分点）。

（三）隐性债务：化解加速，市场化手段为主

2026年，隐性债务化解将进一步加快，预计化解规模2.0万亿元（同比增长33%）。主要方式：

• 扩大试点：将建制县隐性债务化解试点扩大至全国所有省份；
• 市场化工具：推广“债务置换+展期+社会资本”模式，如引入民营企业参与城投公司重组，偿还隐性债务；
• 监管加强：建立隐性债务“终身问责”机制，防止新增隐性债务。

（四）投向优化：聚焦新兴产业，减少传统基建

2026年，专项债投向将进一步优化，新型基础设施（如人工智能、量子计算）和绿色发展（如氢能、碳捕捉）占比将提升至35%（2025年为35%？不，2025年是15%+20%=35%，2026年预计提升至40%），传统基建占比将降至35%（2025年为40%）。

七、结论与建议

（一）结论

地方政府债是中国稳增长的重要工具，2025年以来运行平稳：

• 发行规模稳定，余额可控；
• 债务风险总体可控，但地区差异明显；
• 政策导向明确，投向精准；
• 市场表现良好，收益率下行，流动性改善。

（二）建议

• 政府层面：继续加强债务管理，优化专项债投向，加快隐性债务化解，防止风险反弹；
• 投资者层面：选择信用等级高、偿债能力强的省份债券（如江苏、浙江、广东），关注长期限债券（如10年期），因收益率较高且流动性改善；
• 企业层面：积极参与地方政府债项目（如PPP模式），分享稳增长带来的红利。

（注：本报告数据来源于财政部公开信息、央行货币政策报告及市场机构统计。）