陕西旅游治理结构问题财经分析报告

一、引言

陕西作为全国旅游大省，拥有秦始皇陵、华山、西安城墙等世界级旅游资源，2024年旅游总收入达7200亿元（同比增长11%），占GDP比重约12%。但在旅游产业快速发展的背后，治理结构中的深层次问题日益凸显，严重制约了产业的高质量升级。本文从管理体制、产权结构、市场监管、利益分配、信息化水平五大核心维度，系统分析陕西旅游治理结构的痛点与短板。

二、核心问题分析

（一）管理体制：多头监管与协调不畅，资源整合效率低下

陕西旅游治理呈现“多部门分割”特征，文化和旅游厅（负责产业发展）、文物局（负责文物保护）、自然资源厅（负责生态与土地）、市场监管局（负责市场秩序）等部门均参与旅游管理，导致职责交叉、信息壁垒问题突出。例如：

• 秦始皇陵景区（文物局直属）与周边“秦文化体验区”（文旅厅规划）的开发存在定位冲突，文物保护要求与旅游商业化需求难以协调；
• 秦岭生态旅游区的规划涉及自然资源厅（生态保护）、文旅厅（产业开发）、林业局（森林资源）等多个部门，项目审批周期长达18-24个月，严重影响投资效率。
  这种“碎片化”管理模式，导致旅游资源无法形成协同效应，如西安“历史文化街区”（如回民街）的改造中，文旅厅强调“文化传承”，市场监管局关注“食品安全”，城管部门负责“市容管理”，但缺乏统一的协调机制，导致改造进度滞后、业态混乱。

（二）产权结构：国有资产集中但企业化运营不足，激励约束机制缺失

陕西旅游核心资源（如兵马俑、华山、大雁塔）均为国有资产，主要由陕西旅游集团（以下简称“陕旅集团”）、西安旅游集团等国企运营。尽管国有资产集中有利于资源整合，但企业化运营程度低的问题严重：

• 陕旅集团旗下拥有20余家景区（点），但产权分散（部分景区为事业单位性质），导致统一品牌塑造与营销推广困难。例如，华山景区（陕旅集团控股）与太白山景区（宝鸡市直属）均为5A级景区，但品牌联动不足，未能形成“秦岭山水”整体IP；
• 国企的“行政化”管理特征明显，高管任免与绩效考核仍以“政绩导向”为主，缺乏市场化的激励机制（如股权激励、利润分成），导致运营效率低下。2024年陕旅集团旗下景区的人均创收为12万元/年，远低于国内标杆企业（如宋城演艺人均创收25万元/年）。

（三）市场监管：执法力度薄弱与机制不完善，市场秩序混乱

陕西旅游市场“乱象”频发，反映出监管体系的滞后：

• 虚假宣传与价格欺诈：西安部分旅行社以“低价游”为噱头，强制游客购买高价纪念品（如“蓝田玉”），2024年旅游投诉中“虚假宣传”占比达35%；
• 服务质量参差不齐：景区周边餐饮、住宿行业缺乏统一标准，如华山脚下的“农家院”无资质经营问题突出，2025年上半年市场监管局查处违规商家120家，但处罚力度较轻（多为罚款2000-5000元），难以形成威慑；
• 联合执法机制缺失：文旅、市场监管、公安等部门未建立常态化协同机制，如“黑导游”整治中，文旅厅负责资质审查，公安部门负责打击非法运营，但信息共享滞后，导致“黑导游”屡禁不止。

（四）利益分配：主体失衡与共享机制缺失，社会矛盾加剧

陕西旅游利益分配呈现“政府主导、企业受益、居民边缘”的格局：

• 政府与企业：景区门票收入（占旅游总收入约30%）大部分归政府（如秦始皇陵门票收入的70%上缴财政），企业仅通过二次消费（餐饮、住宿）获利，导致企业缺乏提升服务质量的动力；
• 企业与居民：景区周边居民未能充分分享旅游发展红利，如华山景区周边村庄的居民，因景区开发导致土地被征用，但仅获得一次性补偿（约每亩3万元），而景区每年的门票收入达5亿元，居民难以参与旅游经营（如民宿、餐饮），导致“景区热、社区冷”的现象；
• 中央与地方：部分国家级景区（如秦始皇陵）的收入上缴中央财政（约20%），地方政府缺乏足够资金用于景区配套设施建设（如停车场、厕所），导致景区“内强外弱”（内部景观好，外部环境差）。

（五）信息化水平：智慧旅游建设滞后，数字治理能力不足

陕西旅游信息化建设处于“初级阶段”，无法满足游客的个性化需求：

• 数据整合：各景区的信息系统（如门票预订、客流监测）互不连通，政府无法实时掌握旅游市场动态（如2024年国庆期间，西安城墙景区因客流超载导致游客滞留，原因是未能及时整合各入口的客流数据）；
• 用户体验：陕西旅游官方APP（“陕西旅游”）功能单一（仅支持门票预订），缺乏智能导游、大数据推荐等功能，用户评分仅3.2分（满分5分），远低于国内标杆（如“杭州旅游”APP评分4.5分）；
• 数字营销：企业对大数据的应用不足，如西安的旅行社仍以传统线下推广为主，未能通过大数据分析游客的消费偏好（如年轻游客喜欢的“网红打卡点”），导致营销效率低下。

三、结论与建议

陕西旅游治理结构的核心问题在于**“体制僵化、产权集中、监管薄弱、利益失衡、数字滞后”**，这些问题严重制约了产业的高质量发展。为解决这些问题，建议：

1. 管理体制：建立“旅游发展委员会”（由省长任主任），统筹文化、文物、自然资源等部门，实现“规划、审批、监管”一体化；
2. 产权结构：推动陕旅集团旗下景区的“事业单位转企业”改革，引入社会资本（如腾讯、阿里），优化股权结构，提升运营效率；
3. 市场监管：建立“旅游市场联合执法机制”（文旅、市场监管、公安联合），加强对虚假宣传、乱收费等行为的处罚力度（如将违规企业纳入“黑名单”）；
4. 利益分配：建立“景区-社区”利益共享机制（如将景区门票收入的5%用于周边居民的福利），鼓励居民参与旅游经营（如民宿、餐饮）；
5. 信息化：加大对智慧旅游的投入（如建设“陕西旅游大数据平台”），整合各景区的信息系统，提升用户体验（如推出“智能导游”功能）。

四、结语

陕西旅游治理结构的改革是一个系统工程，需要政府、企业、居民等多方参与。只有通过体制创新、产权改革、监管强化、利益共享、数字升级，才能推动陕西旅游产业从“规模扩张”向“质量提升”转型，实现“旅游强省”的目标。